У меня подготовлен достаточно большой и объемный слайдовый материал. Я постараюсь уложиться в отведенный регламентом срок и начну с обозначения трех главных тем, на которых я хотел бы остановиться.
В начале доклада я хочу обозначить те решения, которые были приняты Правительством в рамках прогноза социально-экономического развития и в развитие этого – Федеральной службой по тарифам. Второй блок касается развития правовых основ государственного регулирования (это работа, которая была сделана и которая продолжается сегодня). И третий блок посвящен публичности процедур регулирования и контроля.
На первом слайде, который у вас перед глазами, представлен цифровой материал, который сравнивает или демонстрирует те решения, которые принимались Правительством Российской Федерации в рамках прогноза социально-экономического развития в прошлом году на 2010 год. Эти решения скорректированы, решения, которые были приняты Правительством в сентябре текущего года и в составе документов к бюджету на 2010 год и на плановый период были внесены в Федеральное Собрание Российской Федерации. Видно, что фактически по всем позициям мы подошли существенно более жестко, чем это было обозначено год назад. В частности, по электроэнергетике средний рост тарифов и цен вместо 22 процентов в прогнозе составил 12,5–14 процентов. По населению темп роста тарифов ниже в 2,5 раза (вместо 25 – 10 процентов). Соответственно по тепловой энергии темпы роста также ниже в 1,5 раза, а по пассажирским железнодорожным перевозкам, например, – в 1,4 раза.
Что на самом деле явилось результатом довольно сложной и большой работы с оценкой последствий для экономики в целом с точки зрения макроэкономических подходов, с точки зрения анализа соответствующих инвестиционных программ, анализа издержек субъектов естественных монополий? То есть, по нашему мнению, это достаточно жесткое и сбалансированное решение, которое на сегодняшний день принято и подлежит реализации.
Следующий слайд. На этом слайде представлена качественная характеристика тех решений, которые были приняты: это сбалансированность подходов при установлении конечных тарифов, ответственность и обоснованность решений и обеспечение надежности и развития. Но если в отношении первой строчки я, собственно, уже прокомментировал, то по поводу обоснованности решений и ответственности хотел бы сказать несколько слов, поскольку здесь речь идет о полномочиях и ответственности органов власти федерального уровня, региональных органов регулирования (субъектов Российской Федерации, администраций субъектов Российской Федерации в целом) и органов местного самоуправления.
На следующем слайде изображена достаточно сложная картина, показывающая разграничение полномочий в сфере, связанной с фактическим регулированием жилищно-коммунальных услуг или регулированием поставок тех ресурсов, которые являются социально значимыми. По большому счету, если не всматриваться в набор квадратиков, которые здесь нарисованы, можно зафиксировать следующее. Она близка к той целевой модели, к которой мы движемся, и закрепляет за федеральным уровнем вопросы, связанные с нормативно-правовым регулированием, с методологией, установлением предельных уровней тарифов и контролем. Что касается субъектов Российской Федерации, то это установление конечных тарифов, контроль за применением тарифов и установление предельных индексов по коммунальным услугам с соответствующим контролем за органами местного самоуправления. И третий сюжет по органам местного самоуправления: это установление конечных тарифов по тем коммунальным ресурсам, которые находятся в ведении муниципальных органов власти плюс установление нормативов потребления. Здесь зеленым цветом обозначены те квадраты, по которым у нас проходило широкое обсуждение, и довольно много было затрачено времени на поиск того самого баланса, о котором я говорил. С одной стороны, учитывая кризисные явления в экономике, – существенное сдерживание темпов роста тарифов на важнейшие ресурсы, с другой стороны – продолжающиеся инвестиционные программы, программы реновации коммунальных инфраструктур, ну и, собственно, решение задач, которые связаны с развитием.
Я пропущу следующий слайд (пятый) по базовой тематике и сразу перейду к слайду 6, где есть выноска из одного зеленого квадрата, касающаяся полномочий субъектов Российской Федерации по установлению конечных тарифов и, соответственно, полномочий по установлению платы за передачу электроэнергии по региональным сетям. Я хотел бы специально сейчас обратить внимание на то, что в рамках прогноза социально-экономического развития мы, с одной стороны, ограничили федеральную составляющую, включая генерацию, включая федеральную сетевую компанию, несмотря на то, что там темпы роста по ряду позиций достаточно высокие. С другой стороны, в рамках действующего законодательства у субъектов Российской Федерации есть полномочия по самостоятельному установлению конечных тарифов и самостоятельному установлению тарифов на передачу по электрическим сетям, если это решение обусловлено инвестиционными программами, связанными с развитием, с реновацией, с обеспечением надежности, безопасности энергопоставок. При этом это решение субъекта Федерации не подлежит согласованию с федеральным органом регулирования в случае, если оно принимается в порядке, утверждаемом Правительством. Если этого порядка нет (и по каким-то другим причинам), тогда это решение согласовывается с ФСТ.
На следующем слайде – аналогичная выноска по тепловой энергии, которая фиксирует, что органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. И стоимость тепловой энергии для потребителей, складывающаяся с учетом указанных тарифов и надбавок, может превышать предельные уровни тарифов на тепловую энергию.
Конечно, в рамках действующего законодательства это также следствие целого ряда решений. Должен быть принят целый ряд документов: это и документы территориального планирования, соответственно, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, инвестпрограмма организации коммунального комплекса и, соответственно, опять, как следствие, решение по установлению тарифов, в том числе на долгосрочный период, которое позволяет обеспечить, с одной стороны, текущее функционирование, с другой стороны – решение вопросов инновации и развития.
Могу сказать, что на следующий год впервые мы не устанавливаем предельные индексы по товарам и услугам коммунального комплекса, по тарифам организаций коммунального комплекса. Эти полномочия законом были переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Сегодня у нас по коммуналке, я извиняюсь за жаргон, остались полномочия только по тепловой энергии.
Несколько слов более подробно по электроэнергетике. Представленные на слайде 9 цифры – это те базовые вещи, которые мы в рамках прогноза социально-экономического развития начинаем принимать по секторам в электроэнергетике. Вот здесь представлены прогнозируемые темпы роста (пока их еще не приняли) платы за покупную электроэнергию с оптового рынка.
И хотел бы обратить внимание, собственно, на два момента на этом слайде. Первый – это плата ФСК ЕЭС, где существенный рост пока мы прогнозируем примерно на 52 процента. Эта плата невелика в общем объеме выручки электроэнергетики, тем не менее такого рода решение Правительством было принято в рамках своей компетенции, исходя из необходимости обеспечения сбалансированных источников по всем инвестиционным программам Федеральной сетевой компании и прежде всего за счет сдвижки влево целой части объектов. То есть ничего не вычеркнули, наоборот, сдвинули целую часть объектов влево, на более ранние сроки, в том числе в связи с аварией на Саяно-Шушенской ГЭС. То есть достаточно жесткая, как по срокам, так и по объему, инвестиционная программа. При этом с 1 января текущего года мы переходим на долгосрочное регулирование тарифов по отношению к Федеральной сетевой компании на основе метода доходности на вложенный капитал с установлением соответствующих тарифов и соответствующих обязательств Федеральной сетевой компании как по операционным издержкам, по их снижению, так и по выполнению инвестиций на срок не менее чем три года.
И второе, на что я хотел бы обратить внимание. Несмотря на то что, как я уже сказал, компетенции по установлению конечных тарифов и платы за передачу по распределительным сетям, по сетям распределительного сетевого комплекса, – это полномочия субъектов Российской Федерации, на старте при расчетах мы заложили компенсацию тех выпадающих доходов фактически в минимальном объеме, в минимуме, что называется. То есть доходы, выпадающие доходы или расходы, которые были понесены сетевым комплексом в предыдущие годы из-за разницы между закладывавшимися регулируемыми тарифами на покупку потерь и теми ценами, которые складывались на рынке на сутки вперед, на конкурентном рынке электроэнергии, приводят к несколько опережающему росту тарифов на сети по сравнению с генерацией. Здесь приведены цифры (последняя строка): около 10 процентов составляет прирост ставки без учета, я повторяю, инвестиционных программ, которые могут принять субъекты Российской Федерации.
На следующем слайде представлены два цифровых параметра по электроэнергетике: рост – 8 процентов, средний расчетный тариф по Российской Федерации – 1 рубль 71 копейка; для населения – рост 10 процентов, средний тариф на следующий год – 2 рубля 36 копеек.
Вчера (следующий слайд) состоялось заседание правления Федеральной службы по тарифам, на котором мы в рамках решений, принятых Правительством, в рамках того, о чем я сказал, установили тарифы поставщиков и системных организаций. При этом могу сказать, что (я впервые показываю эти цифры) по оптовым генерирующим компаниям рост тарифов составил 5 процентов, несмотря на существенный рост тарифов на газ, по ОАО "РусГидро" – снижение на 6,4 процента, в территориальных генерирующих компаниях рост составил 9,2 процента, что преимущественно связано с особым вниманием к тепловой генерации, прежде всего к сибирской тепловой генерации и к угольной генерации, то есть той, которая на сегодняшний день по максимуму загружена в связи с выбытием мощностей Саяно-Шушенской ГЭС. То есть этому вопросу тоже было уделено серьезное внимание, имея в виду обеспечение надежности энергоснабжения, в том числе в предстоящий зимний период. Атомная энергетика – минус 2,2 процента, системные операторы – минус почти 4 процента, администратор торговой системы – рост чуть меньше 2 процентов, прочие – 3,7 процента. Что хотел бы здесь отметить? Мы учли рост объема в стоимостном выражении ремонтов на следующий год от той базы, которая была заложена на 2009 год, умножив на индекс цен производителей. Это первое.
Второе. Мы частично учли инвестиционные программы, те инвестиционные заявки, которые подавали компании, в том числе согласованные с субъектами Российской Федерации. И мы не предусмотрели рост заработной платы, то есть "единица" по фонду оплаты труда. Сейчас идут довольно бурные обсуждения (по крайней мере в письменном виде) с профсоюзами электропредприятий, но мы не заложили рост заработной платы по этим позициям в регулируемом секторе. То есть фонд оплаты труда или, точнее, рост заработной платы может быть гарантирован, если компания обеспечивает повышение эффективности работы либо зарабатывает на конкурентном секторе (и зарабатывает на конкурентном секторе). Но в рамках регулируемого сектора мы рост зарплаты, я повторю, не заложили.
На этом я хотел бы первый блок по цифрам в связи с принятыми решениями закончить и перейти ко второму блоку, который связан с развитием правовых основ государственного регулирования по ряду отраслей. И в рамках этого блока хотел бы остановиться на вышедшем на днях, 14 ноября, постановлении Правительства № 929, которое было разработано в достаточно жесткие сроки (было буквально две с половиной недели) по итогам поручения, данного премьер-министром по результатам совещания на Саяно-Шушенской ГЭС после произошедшей аварии. Это постановление призвано защитить потребителей от резких ценовых колебаний на конкурентном рынке в связи с целым рядом обстоятельств, которые могут случиться или случились, как, не дай бог, на Саяно-Шушенской ГЭС, имея в виду, что, собственно, оно запустило, "оживило" статью 27 Федерального закона "Об электроэнергетике", установив порядок и процедуры действия Правительства и органа регулирования в случае наличия или возникновения временного дефицита мощностей в отдельных регионах, при отсутствии конкуренции между поставщиками по технологическим причинам, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций. Этим постановлением предусматриваются особые механизмы ценового сглаживания, которые может вводить совет рынка. Но в случае, если Правительство принимает решение о введении государственного регулирования в электроэнергетике, то такого рода механизм сглаживания колебаний цен на оптовом рынке становится обязательным, прописываются более жесткие механизмы и процедура мониторинга. Если эти меры не дают эффекта, то принимается решение о введении прямого ценового регулирования с ограничением ценовых заявок ценами, которые устанавливаются ФСТ по разработанной методике. При этом исключается принцип маржинального ценообразования.
Много вопросов задается о том, что значит принятие такого рода постановлений Правительства. Я могу сказать следующее (и недавно иностранным инвесторам это говорил, когда выступал на форуме в Афинах, месяц назад был мировой форум по регулированию энергетики, который проходит раз в три года): норма есть в законе с 2003 года. Ее надо было раньше принять (это честно, это правильно), поскольку инвесторы – и частные компании, и государственные компании – понимают, что ждать от государства и от регулятора в случае, если, не дай бог, случаются те события, которые предусмотрены действующим законодательством. Это правильно, в этой части мы закончили формирование правовых основ, связанных с функционированием рынка электроэнергии и мощностей в этой части. Там много других моментов, но по крайней мере в этой части мы работу завершили. Это большой документ, более 30 страниц, и такого рода правовые основы сейчас есть.
На следующем слайде (я комментировать его не буду) представлены цифровые материалы по тарифам на тепло по округам. Есть уже ряд обращений субъектов Российской Федерации по согласованию роста тарифов на уровни выше, чем эти цифры, но мы понимаем, что в целом по стране рост будет даже чуть ниже, чем было определено прогнозом социально-экономического развития.
В целях экономии времени я пропущу ряд слайдов. (Следующий слайд, 19-й, если можно.) Слайд, касающийся транспорта. 5 августа текущего года было принято постановление Правительства… Это тот же самый блок – развитие правовых основ государственного регулирования, – связанный с порядком, правилами, процедурами регулирования тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом.
С нашей точки зрения, это действительно фундаментальный шаг, позволяющий, с одной стороны, зафиксировать все те правовые основы, которые есть или по факту сложились на сегодняшний день, с другой стороны, создает предпосылки для дальнейшего развития конкуренции и проведения структурного реформирования для минимизации транспортных затрат в целом в экономике Российской Федерации. Соответственно, указанное постановление подвело конкретный фундамент под те принципы и механизмы реформы железнодорожного транспорта общего пользования, которые сформулированы в верхнем блоке квадратов, зафиксировав границы сферы государственного регулирования, структуру тарифов, требования к методологии раздельного учета расходов и доходов, методологии установления тарифов с учетом особенностей функционирования соответствующих сегментов рынка, а также фактически легализовало вопросы, связанные с мерами государственной поддержки, то есть те вопросы, которые достаточно широко приняты во всем мире, в том числе в странах Евросоюза, относительно железнодорожного транспорта.
Конечно, после выхода этого документа потребуется принятие ряда как стратегических, так и практических решений. В левой части следующего слайда зафиксирован целый набор решений, которые придется обсудить и принять, в правой части слайда – решения, которые мы планируем принимать в самое ближайшее время, как в развитие принятого постановления Правительства, так и в рамках тех решений, которые будут приняты.
Что касается принятия нового прейскуранта № 10-02-16 по пассажирским перевозкам, то мы его уже частично подготовили, начали обсуждать разделы в публичной плоскости и планируем поэтапно принять его в первом квартале следующего года.
В заключение скажу буквально несколько слов по блоку, связанному с публичностью деятельности и контроля. В прошлом году был принят федеральный закон № 281 (была проделана действительно большая работа с коллегами, в том числе со многими из вас), определивший ряд позиций, которые по регулируемым организациям не могут быть коммерческой тайной.
После 2004 года, после выхода Федерального закона "О коммерческой тайне", к сожалению, сложилась практика, при которой мы, имея фактически всю информацию от регулируемых организаций (говоря "мы", я имею в виду и нас, Федеральную службу по тарифам, и региональные и муниципальные органы регулирования), не могли организовать публичное обсуждение предложений, поскольку на всех документах стоял гриф "коммерческая тайна". Этим законом и в рамках тех правил, тех стандартов раскрытия информации, которые на сегодняшний день либо готовы, либо находятся в стадии разработки, введены исключения (если это не составляет предмета тайны, если это не составляет государственную тайну) по тем позициям, на которых регулируемые организации не могут ставить гриф "коммерческая тайна". При этом введены поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (на следующем слайде это показано), в соответствии с которыми те организации, которые нарушают указанные положения, могут быть оштрафованы.
В заключение скажу буквально несколько слов еще по одному вопросу, который, с нашей точки зрения, является крайне важным (слайд 26). Этот вопрос широко обсуждается и связан с совершенствованием законодательства в сфере закупочной деятельности. Я хотел бы обратить отдельное внимание на эти нормы, на то обсуждение, которое идет на сегодняшний день. Мы за то, чтобы такой законопроект был принят. Мы за то, чтобы такого рода публичные процедуры были прописаны, но мы в том числе и за то, чтобы эти процедуры были взвешенными и достаточно корректными, поскольку речь идет не просто о товарах широкого потребления, а о вопросах, имеющих существенное значение с точки зрения как экономической, так и технологической безопасности. Очень часто вопрос цены является третьим или пятым в этом списке, а нужно обсуждать вопрос комплексно как с точки зрения (я повторяю) вопросов надежности, безопасности, развития, так и с точки зрения других вопросов, связанных с функционированием инфраструктурных отраслей, имеющих существенное значение.
На этом я хотел бы закончить свой доклад. Готов ответить на вопросы. Огромное спасибо.